Подвійне громадянство під час війни: коли і навіщо його хочуть запровадити в Україні

Наміри влади запровадити множинне громадянство в Україні викликають багато дискусій серед політиків та правників, аж до закидів про антиконституційність і загрози національній безпеці. Попри це, у парламенті готують до остаточного розгляду закон, який суттєво спростить отримання українського громадянства іноземцями і дозволить українцям мати паспорти інших країн.

Цей же документ визначає причини, з яких українці можуть втратити українське громадянство, і це може стосуватися багатьох людей.

Чинні закони про громадянство називають недосконалими як у владній команді, так в опозиції. Через їхню суперечливість українці багато років приховано отримують паспорти інших держав. Передусім йдеться про політиків, бізнесменів, представників національних меншин. У президентській фракції нещодавно заявляли, що може йтися про мільйони українців з іншими паспортами, хоча офіційних даних про це немає.

Іноземці продовжують отримувати українські паспорти, попри війну, але і тут все не просто: чинне законодавство дозволяє отримати український паспорт лише у разі зобов'язання припинити іноземне громадянство. Але скільки людей це зобов'язання виконують, невідомо.

Володимир Зеленський з самого початку свого президентства був прихильником множинного громадянства і впродовж п'яти років вносив до парламенту відповідні законопроєкти. На сьогодні їх у Верховній Раді не менше п'яти. Проте з 2019 року жоден з них не потрапляв до сесійної зали. Тільки останній з них 17 грудня минулого року парламент ухвалив у першому читанні.

Частина фахівців вважають, що у цьому законопроєкті криється багато небезпек, зважаючи на війну, значну міграцію та демографічну ситуацію в країні.

Команда президента думає інакше і вважає, що правила набуття громадянства і виходу з нього давно треба було удосконалити, а Конституція не забороняє власникам українських паспортів мати більше ніж одне громадянство.

Яким буде остаточний результат президентської ініціативи, говорити зарано. Але всі "за" і "проти" ми можемо обговорювати вже зараз.

Для кого спрощена процедура

Переважна більшість статей президентського законопроєкту стосується саме набуття громадянства України.

У чинному на сьогодні законі "Про громадянство" визначені категорії іноземців, які можуть набути українське громадянство, та вимоги до них.

Але президентський проєкт передбачає суттєву новацію - отримання громадянства за спрощеною процедурою, шляхом подачі спеціальної декларації, у якій іноземець визнає себе громадянином України і має право зберегти своє перше громадянство.

Спрощений порядок пропонують запровадити для іноземців - вихідців з певних країн. Яких саме - поки що невідомо. Кабінет міністрів має підготувати список цих країн і подати на затвердження парламенту.

Автор фото,Getty Images

Неофіційно у кулуарах парламенту кажуть, що йтиметься про представників 30-40 країн. Передусім це громадяни країн-членів Євросоюзу, Японії, Британії, Ізраїлю, а також держав, де є найбільша українська діаспора - США, Канади, Австралії.

Такий же порядок передбачений для іноземців, які воювали чи воюють за Україну, маючи контракт із ЗСУ, Нацгвардією, Державною спецслужбою транспорту, які є подружжям чи дитиною таких людей. З 2021 року в Україні діє спрощений порядок для іноземців-захисників України, але він передбачає відмову від першого громадянства.

Точно відомо, що у переліку країн не буде Росії та тих, хто її підтримує. У законопроєкті також вказується, що не матимуть права на спрощену процедуру представники країн, що голосували разом з РФ проти резолюції Генасамблеї ООН у 2014 році "Про територіальну цілісність України". Окрім Росії це Вірменія, Білорусь, Куба, КНДР, Венесуела, Болівія, Нікарагуа, Судан, Зімбабве та Сирія.

Ще один важливий момент: ті, хто претендуватиме на спрощену процедуру, не будуть засвідчувати свій рівень володіння державною мовою, складати іспити з основ Конституції та історії України. Вони лише мають подати зобов'язання про це. А державну мову мають опанувати протягом трьох років з дня набуття громадянства України.

"Онлайн-народ", земля і вибори

Українська влада розраховує, що спрощена процедура "спрацює" передусім для етнічних українців. Подаючи проєкт до парламенту, президент Зеленський заявляв про "глобальну українську націю" та про важливість єднання українців.

Але закон у разі ухвалення відкриє можливості для отримання українських паспортів не лише цим категоріям іноземців, тому опозиція вбачає в ньому небезпеку.

Зокрема лідерка "Батьківщини" Юлія Тимошенко заявила, що законопроєкт дозволяє отримати громадянство людьми, які не мають жодного зв'язку з Україною.

"Щоб отримати українське громадянство, достатньо лише подати онлайн-декларацію. Навіть не перетинаючи наш кордон, вони отримають громадянство разом із правом голосу, можливістю купувати землю та доступом до соціальних пільг", - написала вона у фейсбуку і назвала таких потенційних нових громадян "онлайн-народом".

"Це множить кількість населення, яке уявлення не має про Україну, але отримає виборче право", – заявляла Ірина Геращенко з опозиційної фракції "Європейська солідарність". Це, на її думку, становитиме "загрозу національній безпеці".

Правник Андрій Магера також нагадує, що чинне законодавство гарантує право власності на землю лише громадянам України, а не іноземцям.

"То чи не є це спосіб надання іноземцям права власності на землю?" - запитує він.

Є ще один ризик, на якому наголошує директор Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

"Автори закону кажуть: Росії у списку для спрощеної процедури не буде, і про отримання громадянства росіянами не йдеться. Але ми маємо бути готові до того, що такі обмеження можуть бути оскаржені в Європейському суді з прав людини", - каже ВВС Україна Ігор Коліушко.

"Дуже велика ймовірність, що вони будуть визнані неправовими, бо це може бути потрактовано як дискримінація. І тоді Україні доведеться вносити зміни у законодавство", - підсумовує він.

Діаспора хоче рівні права для всіх

Натомість українська діаспора радіє документу. Ще у 2019 році, зустрічаючись з українцями Нью-Йорку, Володимир Зеленський заявляв: "Нас 65 мільйонів", маючи, ймовірно, на увазі мешканців України разом з етнічними українцями в усьому світі. Діаспорян він закликав отримувати українські паспорти.

Автор фото,УНІАН

Лідер "Європейської солідарності" Петро Порошенко у часи президентства також обговорював надання громадянства діаспорі та готував законопроєкт, але у 2015-2016 роках ця дискусія нічим не завершилася.

Але, якщо новий законопроєкт таки ухвалять, все може змінитися для діаспорян, які прагнули отримати український паспорт, зберігши своє американське, канадське чи інше громадянство.

Світовий конгрес українців, який представляє інтереси 25 мільйонів українців у понад 80 країнах, привітав ухвалення законопроєкту у першому читанні.

Але водночас закликав "запобігти поділу громадян на "класи" та забезпечити рівне ставлення до всіх громадян перед законом з однаковими правами та обов'язками".

Слова про права – це у тому числі й про участь у виборах. І до другого читання депутати, ймовірно, матимуть серйозні дискусії стосовно цього положення.

Надія на повернення в Україну

Президент запропонував, а 247 депутатів підтримали у першому читанні ще одну новацію – про право громадян України отримувати паспорт іншої країни, не відмовляючись від українського. Але перелік цих країн буде обмежений тим самим списком, який ще має підготувати Кабінет міністрів. Тобто без Росії та країн, що її підтримують.

Влада каже, що право на спрощене друге громадянство - це передусім турбота про мільйони українців, котрі виїхали з країни, тікаючи від війни. В уряді вважають, що такий крок - надія на те, що вони повернуться додому.

Так вважають і у Світовому конгресі українців. Там кажуть, що це сповільнить асиміляцію українців, які виїхали.

"Ми не хочемо, щоб українці, які виїхали з України, змушені були вибирати: відмовлятися від українського громадянства, щоб отримати громадянство країни, в якій вони зараз живуть, чи мати обидва громадянства. Ми прагнемо, щоб вони зберігали цей важливий зв'язок з Україною", – сказав президент СКУ Павло Ґрод в інтервʼю Суспільному.

Проте опоненти прогнозують протилежний результат: отримавши громадянство іншої країни, навпаки, в українців мотивації повертатися поменшає.

"Я переконаний, що буде з точністю до навпаки – подвійне громадянство спростить отримання усіх прав у тій країні, а це означає, що Україна втратить своїх людей остаточно. Формальне збереження українського паспорта нічого не означатиме", - каже правознавець Ігор Коліушко в інтерв'ю ВВС Україна.

Ще один ризик для держави – втрата впливу України на своїх громадян зі ще одним паспортом, коли вони перебувають в країні другого громадянства.

"Претензій щодо військового обов'язку, мобілізації Україна пред'явити не зможе. Якщо ця людина виявиться злочинцем, це також може означати неможливість її повернути. Друге громадянство ще й може використовуватися для уникнення оподаткування", - вважає Ігор Коліушко.

Утім отримання громадянства у кожній країні має свої особливості й здебільшого це тривалий процес.

Автор фото,Getty Images

Добровільне друге громадянство і його наслідки

Окрім цього, у законопроєкті є поняття "добровільне набуття громадянства" іншої держави. Якщо йдеться про добровільне отримання паспорта країни, яка не увійде в урядовий список, це може призвести до втрати українського громадянства. Українська влада каже, що така жорстка норма спрямована на захист національної безпеки.

Передусім вона стосуватиметься тих, хто отримав російські паспорти у Криму чи на інших окупованих територіях України, саме вони можуть бути позбавлені українського громадянства.

Однак тут є свої суперечності, власне через поняття "добровільності" отримання російського паспорта. На ризики вже звернула увагу Гельсінська спілка з прав людини.

Там нагадують про примусову "паспортизацію" мешканців тимчасово окупованих територій та певної кількості переселенців. Серед них є ті, наголошують у ГСПЛ, хто вимушено брав російське громадянство, зокрема через проблеми з майном. Тобто, формально ці люди підпадають під норму про "добровільність" і можуть втратити українське громадянство, вказують у ГСПЛ.

Близько 1,7 млн людей – практично усе доросле населення Криму - отримали російські паспорти ще у перші роки після анексії Криму. Скільки з них робили це вимушено, а скільки через прихильність до Росії, невідомо.

Автор фото,Getty Image

Інших паспортів - мільйони

Що ж до паспортів інших країн, то більшість українців, які отримували громадянство країн ЄС, Ізраїлю, Кіпру чи Панами, лишалися й громадянами України через неузгодженість статей закону "Про громадянство" та Конституції. За законом, у разі набуття громадянства іншої держави Україна визнає лише українське громадянство і не бере до уваги друге чи третє, у той час як Конституція встановлює єдине громадянство в країні.

Наслідок - кількість українців, які мають кілька громадянств може становити кілька мільйонів.

Ще у 2015 році від офіційних осіб уряду Угорщини лунала інформація про щонайменше 90 тисяч закарпатських угорців, які мали угорські паспорти. На той час вже п'ять років діяла запроваджена Віктором Орбаном спрощена процедура набуття угорського громадянства.

А депутат фракції "Слуга народу" Олег Дунда за два місяці до початку широкомасштабної війни казав про чотири мільйони українських громадян з паспортами інших держав, щоправда, він не уточнював, чи є у цій цифрі дані про російські паспорти, одержані на окупованих територіях.

Події 30-річної давнини і роль Конституційного суду

Ухвалений у першому читанні законопроєкт деякі депутати вважають за необхідне спрямувати до Конституційного суду для експертизи. Однак поки що цього не сталося.

Тим часом у суді з грудня 2021 року лежить звернення 99 депутатів, які просять дати тлумачення статті 4 Конституції про те, що "в Україні існує єдине громадянство". Це подання з'явилося після того, як президент Зеленський вніс у парламент черговий проєкт, що також передбачав множинне громадянство.

Але до сьогодні КС ніяких рішень за цим поданням не ухвалював, кажуть ВВС Україна у суді.

Впродовж багатьох років після ухвалення Конституції у 1996 році ті, хто голосував за неї, не сумнівалися, що її четверта стаття, де сказано, що "в Україні існує єдине громадянство", означає лише одне: у громадян України може бути лише одне громадянство - українське.

Однак в ухваленому пізніше законі "Про громадянство" з'явилося кілька статей, які дозволяють інакше трактувати цю норму: про те, що у випадку отримання людиною іншого громадянства, Україна визнає тільки українське, а також про те, що інше громадянство неможливе всередині країни, тобто, не може бути громадянства якоїсь адміністративно-територіальної одиниці України.

Проте керівник Центру політико-правових реформ, колишній депутат парламенту Ігор Коліушко наголошує, що автори Конституції у 1996 році мали однозначну позицію.

Автор фото,Укрінформ

"Я спеціально підіймав стенограми засідань, на яких розглядали і ухвалювали Конституцію, стенограми засідань робочої групи парламенту. І скрізь чітко видно – ніякої дискусії про "громадянство" територій у складі України не було", - згадує Ігор Коліушко, який 30 років тому також був учасником "Конституційної ночі".

Він каже, що єдина тема, яку тоді обговорювали під час розгляду проєкту Конституції, - про те, щоб дозволити громадянство інших країн за певних умов, на основі міжнародних договорів. Пропозиції лунали від комуністів.

"За Росію переживали, про свою російську ідентичність. Ось це було в дискусії. Але усі ці пропозиції були відкинуті", - каже він в інтерв'ю ВВС Україна.

На переконання Ігоря Коліушка, множинне громадянство можливе лише після зміни Конституції. Але під час воєнного стану це заборонено.

Проте автори нового законопроєкту вважають, що Конституцію міняти не потрібно, і достатньо змін у законах. Вони посилаються на ту саму статтю 4 Конституції, де в другому реченні сказано: підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Навесні 2023 року Конституційний суд провів відкриті слухання у справі про звернення 99 депутатів щодо "єдиного громадянства" і заслухав представників президента, авторів подання до КС та експертів.

Один з них, нині вже покійний юрист-міжнародник Володимир Василенко назвав цю справу чи не найлегшою для Конституційного суду за час існування цієї інституції. За його словами, стаття про єдине громадянство "надзвичайно лаконічна, однозначна і точна" і означає лише одне – ніяких інших громадянств не може бути.

"Тому будь-які спроби тлумачити статтю 4, змінювати її зміст законами є антиконституційними", - запевняв він.

Але інший знаний юрист і колишній суддя КС Микола Козюбра був на позиціях команди президента. Він вважає, що сьогодні достеменно встановити, що мали на увазі ті, хто голосував за Конституцію, неможливо, тому слід керуватися "морально-правовим духом Конституції" та Європейською конвенцією про громадянство, яку Україна ратифікувала у 2006 році. Ця конвенція надає право державі вільно вирішувати, чи допустиме множинне громадянство для її громадян.

Ці слухання у КС, нагадаємо, відбулися більш як півтора року тому. Офіційної причини, чому суд не продовжує розгляд, не повідомляють.

Але джерела ВВС Україна у суді кажуть, що причина може критися у недостатності голосів для ухвалення якогось рішення. Бо суд недоукомплектований, його робота ускладнена. На сьогодні не вистачає чотирьох суддів із 18-ти, а для ухвалення рішення потрібно щонайменше 10 голосів.

Тому не виключено, що новий проєкт закону про множинне громадянство, якщо його таки спрямують на експертизу до КС, може чекати така сама доля.

Колаж Ангеліни Корби
Автор: Світлана Дорош,ВВС Україна