Кто подписал «Будапештский меморандум». Оригинальный текст и страны гаранты

После распада СССР в 1991 году Украина осталась с третьим в мире запасом ядерного оружия. От которого Украине, в силу разных причин, пришлось отказаться. В обмен Украина потребовала гарантии безопасности и территориальной целостности со стороны сильнейших государств. С этой целью в 1994 году Украина, США, Великобритания и Россия подписали Будапештский меморандум, где США, Великобритания и Россия брали на себя обязательства уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины, воздерживаться от угроз или применения силы и экономического давления, а в случае каких-либо угроз Украине с применением ядерного оружия - требовать от Совета безопасности ООН незамедлительных действий.

Будапештский меморандум являлся завершением продолжительных переговоров России и США с Украиной, направленных на уменьшение последствий ситуации оказавшегося в разных странах ядерного оружия СССР после его распада. Переговоры велись с целью убедить Украину передать России унаследованное от СССР ядерное вооружение. В ходе переговоров США пришли к выводу, что Украине нужно будет предложить различные гарантии безопасности.

После ликвидации СССР в декабре 1991 года на его территории появились 4 независимых республики, на территории которых находились советские ядерные вооружения: Россия, Украина, Казахстан, Белоруссия. Решение о вывозе в Россию тактических ядерных боеприпасов было принято вскоре после подписания Беловежских соглашений в виде подписанного 21 декабря 1991 года в Алма-Ате «Соглашения о совместных мерах в отношении ядерного оружия». Уже весной 1992 года все тактические ядерные боеприпасы с территории бывшего СССР были вывезены в Россию.

Судьба стратегических ядерных вооружений была решена в рамках подписания в мае 1992 года Россией, Украиной, Казахстаном, Белоруссией и США дополнительного соглашения к Договору СНВ-1, известного как Лиссабонский протокол. Протокол оговаривал, что Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина являются правопреемниками СССР условий Договора СНВ-1. Также протокол оговаривал обязательства Белоруссии, Казахстана и Украины в кратчайшие сроки избавиться от ядерных вооружений и присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия на правах государств, не обладающих ядерным оружием.

Несмотря на заявленный Верховной Радой в октябре 1991 года безъядерный статус Украины, позиция Украины при ратификации Лиссабонского протокола оказалась сложной. Компенсацию за безъядерный статус правительство Украины оценивало в 2,8 млрд $ и требовало гарантий безопасности от всех держав, официально обладающих ядерным оружием (России, США, Великобритании, Франции и Китая). 18 ноября 1993 года Верховная Рада ратифицировала Договор СНВ-1 с односторонними изменениями, которые оговаривали сохранение за Украиной ядерных вооружений. США и Россия не приняли эту ратификацию. После интенсивных переговоров 3 февраля 1994 года Верховная Рада ратифицировала оригинальные Договор СНВ-1 и Лиссабонский протокол.

16 ноября 1994 года Верховная Рада Украины приняла закон № 248/94-ВР «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года», согласно которому Украина присоединялась к ДНЯО в статусе безъядерного государства с оговоркой:

«6. Настоящий Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа»

Эти гарантии были даны в виде подписанного 5 декабря 1994 года Будапештского меморандума. В качестве компенсации Украина получила порядка 500 млн долларов по программе Нанна-Лугара. Также США увязали заключение контракта по соглашению ВОУ-НОУ с поставками Россией ядерного топлива для украинских АЭС на сумму 160 млн долларов в качестве компенсации за ядерное оружие.

Аннексия Крыма Россией (2014)

События, начавшиеся в 2014 году, показали, что меморандум не работает. С аннексией Крыма и агрессией на востоке Украины Россия впервые нарушила свои обязательства по Будапештскому меморандуму. Меморандум не предусматривал того, что агрессором против Украины может выступить один из подписантов этого меморандума, к тому же постоянный член Совета безопасности ООН. Россия с использованием военной силы аннексировала украинский полуостров, назвав народные протесты в Киеве «переворотом», поддерживаемым ЦРУ, с целью окружить Россию и привести к вступлению Украины в НАТО. РФ оправдывала свои действия интересами национальной безопасности.

Положений, юридически обязывающих подписантов действовать в защиту Украины, меморандум не содержал. Международная реакция была слабой, хотя США и Великобритания впоследствии активизировали свои усилия по укреплению вооруженных сил Украины путем обучения и предоставления летального оборонительного оружия.

---

Текст меморандума

• 1. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.
• 2. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины, и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций.
• 3. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих её суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода.
• 4. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают свое обязательство добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству — участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием, в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия.
• 5. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают в отношении Украины свое обязательство не применять ядерное оружие против любого государства — участника Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, обладающим ядерным оружием, или связанным с ним союзным соглашением.
• 6. Украина, Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.

---

Заявления других ядерных держав и аналогичные документы

На момент подписания Меморандума Франция и Китай также обладали ядерным оружием и были участниками Договора о нераспространении ядерного оружия. Вместо подписания Меморандума Китай 4 декабря 1994 года выступил с заявлением Правительства КНР о предоставлении Украине гарантий безопасности, Франция передала делегации Украины соответствующую декларацию вместе с сопроводительным письмом, подписанным президентом Франсуа Миттераном 5 декабря 1994 года. Основное отличие их заявлений от Меморандума состоит в отсутствии пункта об обязательных консультациях при возникновении спорных ситуаций.

Кроме того, аналогичные меморандумы тогда же были подписаны с Казахстаном[14] и Белоруссией[15][16].

Вопросы правового статуса Будапештского меморандума

Вопрос о статусе меморандума как юридически обязательного для сторон документа вызывал сомнения уже в момент подписания. Так, например, подписывавший его Леонид Кучма заявлял, что президент Франции Франсуа Миттеран, присутствовавший в Будапеште при подписании, выражал уверенность, что он не будет исполнен. Президент Украины Виктор Ющенко в своё время тоже выступал за его пересмотр, хотя и не заявлял прямо о несостоятельности данного договора.

По словам Владимира Рябцева, работавшего в 1994—1995 годах первым секретарём Министерства иностранных дел Украины и принимавшего участие в подготовке Будапештского меморандума, в 1994 году речи о ратификации Будапештского меморандума подписавшими его государствами не было. На его взгляд, тогда преобладало понимание, что Меморандум является международным договором, который обязывает страны-участницы неуклонно выполнять все его положения (так как, согласно тексту Меморандума, «настоящий Меморандум будет применим с момента подписания»).

Однако экс-президент Украины Леонид Кравчук в интервью немецкому агентству Deutsche Welle сказал, что Будапештский меморандум был только формальностью, так как фактически Киев был бессилен. У Украины не было в принципе возможности поддерживать существование своего ядерного оружия, так как, если ракеты и производились на Украине (и тоже требовали существенных средств для поддержания на тот момент третьего в мире по численности ядерного арсенала в безопасном и боеготовном положении), то ядерные заряды производились в России. А что ещё более важно — вся система управления ядерным оружием находилась в России и Украина не имела к ней доступа:

Это стоило бы нам 65 миллиардов долларов (53 миллиарда евро), и государственные казны были пусты — заявил Кравчук.

Кроме того, Запад угрожал Украине изоляцией, так как ракеты с ядерным вооружением на территории Украины были направлены на Соединённые Штаты. Поэтому единственно возможным решением, по мнению Кравчука, было отказаться от оружия. Следует признать, что эти гарантии были лишь формальностью, поскольку в то время не было создано никаких механизмов санкций. Немецкий журналист и эксперт по Украине Винфрид Шнайдер-Детерс соглашается, говоря DW: «Соглашение не стоит той бумаги, на которой оно было написано». Ракеты были вывезены в Россию или уничтожены, а взамен украинские власти получили финансовую помощь из США, дешёвые энергоносители из России и гарантии, прописанные в меморандуме.

Бывший посол США на Украине Стивен Пайфер, участвовавший в подписании меморандума, прокомментировал содержание документа и его термины:

В английском тексте меморандума присутствует слово «assurances», то есть «заверения в поддержке», но не «guarantees» (гарантии). Это важное отличие. Например, наши союзники по блоку НАТО обладают гарантиями в области безопасности. Южная Корея и Япония, с которыми у США заключены договоры о совместной обороне, обладают гарантиями. В случае Украины мы говорим о заверениях. Это менее сильное слово. Во-вторых, в меморандуме не был прописан механизм ответных действий, кроме обращения к Совбезу ООН, если против Украины будет применено ядерное оружие — Стивен Пайфер (по данным агентства «112 Украина»)

Соединенные Штаты в 2013 году публично заявили, что «Меморандум не имеет обязательной юридической силы», называя его «политическим обязательством».

Заявления политиков по статусу меморандума

5 декабря 2015 года секретарь СНБО Украины Александр Турчинов заявил, что разоружение страны было «бессмысленным», а также упрекнул Запад в невыполнении Будапештского меморандума, в качестве примера назвав отказ стран Запада от поставок летального оружия Украине.

23 августа 2018 года Леонид Кучма в интервью «Радио Свобода» назвал Будапештский меморандум одной из трёх основных ошибок, допущенных украинскими властями за предыдущие годы независимости страны.

19 февраля 2022 года президент Зеленский, выступая на Мюнхенской конференции по безопасности, пригрозил признать недействительным Будапештский меморандум (соответственно, недействительным и соглашение об отказе от ядерного оружия). Условием отказа от такого шага он поставил проведение саммита для консультаций среди стран — участниц меморандума:

Если они снова не состоятся или по их результатам не будут приняты конкретные решения по гарантиям безопасности для нашего государства, Украина будет иметь полное право считать, что Будапештский меморандум не работает, и все пакетные решения 1994 года поставлены под сомнение
— Владимир Зеленский (цитата по «Интерфакс-Украина»).

В ответ на это заявление посол Германии в Киеве Анка Фельдгузен прокомментировала правовой статус меморандума:

Будапештский меморандум — это действительно формат без юридических обязательств в рамках международного права. Но я думаю, что сейчас нужно пробовать все, чтобы избежать войны — Анка Фельдгузен

 

Вопрос о соблюдении меморандума с 2014 года

Позиция Украины

Согласно позиции Украины, с 2014 года Россия нарушает положения Будапештского меморандума; так, как нарушение запрета на применение силы и угрозу силой было расценено выданное 1 марта 2014 года разрешение Совета Федерации на использование президентом РФ российских войск на Украине, а также само присоединение Крыма Россией (сопровождавшееся захватом полуострова российскими военными и расценённое Украиной как аннексия её территории), расходившееся с принципом территориальной целостности Украины; это, а также последовавший затем конфликт в Донбассе (в инициировании и активном участии в котором Украина обвинила Россию) были в дальнейшем расценены Украиной как политика агрессии со стороны России.

Украина не признаёт правомерной российскую ограничительную трактовку меморандума (о гарантиях «сугубо против ядерной атаки или угрозы ею»), рассматривая её как избирательную; кроме того, по утверждению Украины, Россия «на постоянной основе в течение нескольких последних лет последовательно нарушает п. 3 Будапештского меморандума, осуществляя экономическое давление, направленное на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих её суверенитету».

Позиция России

Действия РФ по захвату Крыма снизили доверие и пользу от гарантий безопасности как к средству уменьшения опасений, связанных с агрессией, в особенности исходящей от России. Россия отрицала нарушение меморандума, утверждая, что смена правительства Украины в ходе Евромайдана означала возникновение "нового государства, с которым мы не заключали соглашений". Вместо признания вторжения в Украину, Россия утверждала, что она уважала суверенитет Украины. Аргументы РФ исходят из предположения, что соглашения заключаются между правительствами, не между государствами. Это однако не так, договоренности заключаются правительствами от имени государств, и если правительство сменяется, стороны по-прежнему остаются связаны соглашением.

Реакция США и Великобритании

США[35] и Великобритания осудили действия России как игнорирующие/нарушающие меморандум; вместе с тем США не рассматривают меморандум как соглашение о гарантиях безопасности, а как «соглашение уважать суверенитет и территориальную целостность Украины». По мнению Стивена МакФарлейна, профессора международных отношений, «Меморандум дает подписавшим оправдание, если они предпринимают какие-либо действия, но не заставляет никого действовать на Украине». В США ни администрация Джорджа Буша-старшего, ни администрация Клинтона не были готовы принять военные обязательства перед Украиной, так как не были уверены, что Сенат США ратифицирует такой договор. Именно поэтому Будапештский меморандум содержал более ограниченные условия в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.

Экспертные оценки

Полемизируя с российскими дипломатами, директор Программы по ядерному нераспространению и разоружению Международного института стратегических исследований Марк Фицпатрик указал, что именно гарантии безопасности, которые МИД России считает второстепенными, побудили Украину присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия. По мнению Фицпатрика, позиция Владимира Путина о «возникновении нового государства» нарушает базовый принцип международного права, в соответствии с которым договоры заключаются между государствами, а не теми или иными правительствами.

Вопреки мнениям некоторых экспертов, анализ положений Будапештского меморандума показывает, что страны Запада в 2014 году выполнили свои обязательства перед Украиной согласно этому документу, проведя предусмотренные им консультации. Однако дипломаты и эксперты сходятся во мнении, что события 2014 года продемонстрировали неэффективность Будапештского меморандума как инструмента обеспечения безопасности и территориальной целостности отказывающегося от ядерного вооружения государства (Украины); тем самым был подорван глобальный режим ядерного нераспространения как таковой, ведь (потенциальные) нарушители этого последнего, наблюдая, что отказ от ядерного оружия не компенсируется повышением уровня собственной безопасности, лишаются действенного стимула соблюдать налагаемые на них ограничения в области его производства.

По мнению Томаса Гранта из Исследовательского центра международного права Лаутерпахта в Кембриджском университете, вопрос о том, следует ли считать Будапештский меморандум исключительно декларативно-политическим или также юридически обязывающим документом, едва ли имеет однозначное решение. Тем не менее, как указывает Грант, меморандум был составлен в форме международного договора, а его стороны рассматривали этот документ как создающий определённые обязательства. Однако каковы эти обязательства? Меморандум требует, чтобы Российская Федерация, Соединённое Королевство и Соединённые Штаты предприняли определённые процедурные шаги, при определённых обстоятельствах:

• во-первых (в соответствии с пунктом 4), «если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии, в которой используется ядерное оружие», остальные три стороны подтверждают, что они будут «добиваться немедленных действий со стороны Организации Объединённых Наций». США и Великобритания в Совете Безопасности ООН представили проект резолюции от 15 марта 2014. Но это не было обязательным, так как не было угрозы агрессии, «в которой используется ядерное оружие».
• во-вторых (в соответствии с пунктом 6), Стороны «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Несомненно, такая ситуация возникла, и Великобритания и Соединённые Штаты «консультировались» с Украиной по этому вопросу.

На этом обязательства Великобритании и США, по мнению Гранта, считаются выполненными, так как Стороны в 1994 году не брали на себя обязательств по ведению военных действий.

По мнению бывшего генерального секретаря НАТО Джорджа Робертсона, пример Украины показал, что идея ядерного разоружения не оправдала себя, и предположил, что «захват Крыма и оккупация востока Украины вряд ли стали бы возможны, если бы Киев не пошёл по пути одностороннего ядерного разоружения»; по схожим основаниям события в Крыму ранее расценил как угрожающие режиму ядерного нераспространения Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун. Такого же мнения придерживается ряд других специалистов. В этом же контексте было высказано мнение, что нарушение Будапештского меморандума отрицательно влияет на перспективы мирного урегулирования на Корейском полуострове, так как без действенных гарантий безопасности для КНДР отказ последней от ядерного оружия маловероятен.

Некоторые другие эксперты, соглашаясь с утверждением о том, что Россия нарушила Будапештский меморандум, полагают, что сохранение Украиной ядерного оружия в 1994 году не только не помогло бы избежать российской интервенции, но и, наоборот, могло бы её ускорить.